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Luiz Alberto Moniz Bandeira és doctor en Ciência Política, profesor catedrático de história de la política exterior de Brasil em la Universidad de Brasília (jubilado) y autor de varias obras, entre las cuales, Argentina, Brasil y Estados Unidos y La Formación de los Estados en la Cuenca del Plata, traducidas para el español y publicadas por la Editorial Norma, de Buenos Aires.
| Brasil como un Poder Regional y sus Relaciones con los Estados Unidos*
Para entender el rol de Brasil como potencia regional o de nivel medio en América Latina, es importante comenzar por definir lo que es una potencia. Tres factores deben ser tenidos en cuenta en valoraciones de la jerarquía de poder entre estados: extensión territorial, poder económico y poder militar. Estos son factores que permiten que los estados actúen independientemente y puedan influir en otros estados y, por lo tanto, determinar en que condiciones el se expresa la condición de ser una potencia internacional. Un estado equipado con fuerza militar resume el valor de su extensión territorial (asumiendo, por supuesto, que su población se corresponde con ésta) y su potencial económico. Se vuelve hegemónico, la cabeza y guía de un sistema de alianzas y acuerdos de variado alcance.
Para contar con todos los factores que brindan la seguridad de la victoria, tanto como pueda preverse la misma, se requiere la capacidad de ejercer presión diplomática – la capacidad de obtener parte de lo que podría ser el resultado de una guerra victoriosa sin pelear realmente (Gramsci, 1976; 191). Asimismo, la paz interna, reflejando el ejercicio eficiente de los grupos sociales y de su función interna hegemónica, es indispensable si el estado pretende ser una potência internacional. En otras palabras, como dijo Kart W. Deutsch, el potencial de status de poder es una mera estimación de los recursos materiales y humanos que puede usarse para predecir cuan exitoso puede ser un país en una pugna de poder si usa sus recursos como ventaja (1967: 52).
De acuerdo con Deutsch, quanto más extenso es el país y a cuan numerosa es su población, será la medida de la proporción de su población y los recursos que pueden ser movilizados para la concreción de alguna política (57). Con más de 186 millones de habitantes (en 2005), la extensión territorial de Brasil es sólo un poco menor que de Estados Unidos continental, incluyendo Alaska. Suma cerca de 8.514.215 millones de kilómetros cuadrados y tiene una costa de 7.367 kilómetros. Comparte 15.735 kilómetros (alrededor de 8.000 millas) de límite con todos los países de Sudamérica, excepto con Ecuador y Chile. Es un atributo de la diplomacia brasileña que, al contrario de otros muchos países, sus límites son completamente indiscutibles. Dentro de este vasto territorio, los recursos naturales abundan: tierras de fértil agricultura, reservas colosales de hierro y minerales metálicos, uranio, y petróleo y enormes recursos hidroeléctricos. La economía de Brasil es, de acuerdo al método de la paridad del poder de compra, utilizado por el Banco Mundial, el noveno mayor centro de mercado básico de producción, con un producto bruto interno (PBI) de U$S 1.580 trillones (est. 2005), más de tres veces superior al de Argentina U$S 537 billones (est. 2005), mayor que el de Rusia de U$S 1.535 billones, Canadá de U$S 1.077 trillones (est. 2005), Méjico de U$S 1.816 trillones (est. 2005), y España de U$S 1.014 trillones (est. 2005), y algo menor que el de Italia (U$S 1.645 trillones, est. 2005), Francia (U$S 1.816 trillones, est. 2005) y el Reino Unido (U$S 1.867 trillones, est. 2005).
Desde mediados del siglo XIX, los intereses de Brasil han estado siempre en conflicto con aquellos de los grandes poderes industriales, especialmente el Reino Unido y los Estados Unidos. En 1850 Brasil enfrentó y resistió la presión de los Estados Unidos para abrir el río Amazonas. En 1863, luego de dos décadas de fricción, rompió relaciones diplomáticas con Gran Bretaña, resistiendo a intensa presión para renovar un acuerdo comercial denunciado en 1842. Las relaciones entre los dos países fueron reestablecidas en 1865, durante la guerra de la Triple Alianza contra Paraguay (1864-1870), cuando Brasil necesitó préstamos para compra de provisiones militares. Esta guerra, movida juntamente con la Argentina y Uruguay, tuvo graves consecuencias para la situación económica y política de Brasil, sin embargo de que la Triple Alianza emergiera victoriosa. Brasil sólo ganó deudas externas y quedó exhausto y económicamente debilitado, mientras que Buenos Aires, donde Brasil había gastado bastante dinero en suministros de tropas, se enriqueció y fue finalmente capaz de unificar, organizar y centralizar el estado Argentino. De esta manera, durante las dos últimas décadas del siglo XIX, Argentina fue por primera vez capaz de igualar a Brasil.
Ambos países continuaron siendo predominantemente agrícolas hasta las primeras décadas del siglo XX, participando en la economía mundial como exportadores de commodities e importadores de productos manufacturados. Histórica y geográficamente unidos por fronteras comunes, Brasil y Argentina, cuyas economías eran largamente complementarias debido a las diferencias en las condiciones de suelo y climáticas, mantuvieron las más fuertes relaciones comerciales bilaterales desde la época de la colonia. Sin embargo, la diferente naturaleza de sus principales exportaciones, determinó lazos de dependencia a los mercados de potencias industriales diferentes y rivales, cuyos intereses competitivos aportaron mayor stress a las relaciones ambivalentes entre ellos, produciendo ambos tendencias hacia el conflicto y cooperación que recíprocamente se neutralizaban. En la segunda mitad del siglo XIX Argentina se convirtió en una especie de colonia informal de Gran Bretaña, el así denominado Quinto Dominio, ocupando una posición dependiente para la cual no existía un paralelo exacto. Gran Bretaña fue su principal socio, comprando el 76% de sus exportaciones de carne en la década de 1920 y 34% de su trigo.
Al mismo tiempo, Brasil se volvía fuertemente dependiente del mercado norteamericano para una gran proporción de sus exportaciones, que aumentaron del 32,2% en 1913 al 47,1% en 1927 (Moniz Bandeira, 1973: 191). No obstante, la tradicional amistad de Brasil con los Estados Unidos y su secular rivalidad con Argentina constituían, en gran medida, un estereotipo ideológico destinado principalmente a influenciar sus políticas exteriores y el sistema de relaciones internacionales del hemisferio a favor de ciertos intereses. De hecho, la alineación con Estados Unidos en la primera mitad del siglo XX reflejó la situación de simbiosis económica en la que Brasil era entre un 60 y 70% dependiente de sus exportaciones de café y el café del mercado norteamericano. Pero las relaciones entre las dos naciones atravesaron diversas fases desde la muy estrecha cooperación durante la Segunda Guerra Mundial hasta mediados de los 70s, cuando experimentaron una presión sustancial. Tanto estratégica como políticamente, la importancia de Brasil para los Estados Unidos fue enorme durante la guerra debido a su posición geográfica inmediatamente al sur del Ecuador y en la boca del Amazonas, introduciéndose largamente dentro de Sudamérica y con extensiones al este – Natal y Recife – cerca de África. Esto no implica que existiera un fuerte entendimiento o que las relaciones entre los dos países hayan sido fluidas en aquel momento. De hecho, aún durante ese período Brasil no aceptó siempre en forma pasiva la predominancia de Estados Unidos.
La necesidad de cierta reciprocidad refuerza esta relación económica y política, y las divergencias entre los dos países son trazables desde el inicio de la primera administración Vargas, luego de la Revolución de 1930. Vargas mantuvo lazos con Alemania en la década de 1930 y jugó con las contradicciones internacionales mediante la adopción de una posición neutral en la guerra hasta 1942. El aspiraba durante la Segunda Guerra Mundial alcanzar mayor autonomía para Brasil en la arena internacional y a través de esto crear mejores condiciones para desarrollar su poder regional. Declaró que debería asignarse un lugar permanente a un país sudamericano – indudablemente Brasil – en algún consejo de seguridad mundial, pero aunque Roosevelt favoreció esta demanda, los Estados Unidos no apoyó la idea en Dumbarton Oaks y en la Conferencia de San Francisco.
Mientras que el Presidente Eurico Dutra, sucesor de Vargas, adhirió a una estricta política exterior pro Estados Unidos, Brasil se resintió por este desaire y por el hecho de que los Estados Unidos brindaron ayuda económica a través del Plan Marshall a Alemania e Italia, enemigos derrotados, pero dejó de asistir a la exitosa industrialización de Brasil, un país aliado que había cooperado con los esfuerzos de la guerra mucho más que cualquier otra nación sudamericana.
Por lo tanto, las dificultades en las relaciones Brasil-EE.UU. se tornaron más sutiles y empeoraron hacia fines de los 50s. El principal nivel de contención fue la política nacionalista adoptada por Vargas, quien había sido electo por un segundo período y priorizó el desarrollo económico de Brasil por encima de los asuntos políticos y militares considerados fundamentales por los Estados Unidos. El rápido crecimiento industrial llevó a Brasil a procurar una modificación de las relaciones entre los Estados Unidos y los países de América Latina como parte de su emergente identidad como una potencia capitalista que aspiraba a realzar su status en las Américas y en el mundo. Vargas, en medio de una crisis política, se suicidó en 1954, pero Juiscelino Kubitschek, apoyado por las mismas fuerzas políticas – el Partido Social-Demócrata y el Partido Trabalhista Brasileiro – ganó la elección y, durante el mismo (1956-1961), resistió a todas las presiones y avanzó hacia el proceso de industrialización. Su propuesta de una Operación Panamericana en 1958, la ruptura con el Fondo Monetario Internacional en 1959, y el restablecimiento del comercio con la Unión Soviética fueron demostraciones de que Brasil era un país maduro que merecía ser considerado serio por parte de las grandes potencias.
Esta tendencia se fortaleció durante la breve administración del Presidente Jânio Quadros (Enero-Agosto 1961), cuya política externa independiente anhelaba lograr apoyo interno para su gobierno y mejorar el poder de negociación vis-a-vis de Estados Unidos. Aumentó el estrechamiento de las relaciones Brasilia-Buenos Aires, las cuales el Presidente Kubitschek había incrementado mediante continuas consultas con el gobierno Argentino, y formalizado este acuerdo con el presidente Argentino, Arturo Frondizi (1958-1962), en la ciudad fronteriza de Uruguayana en Abril de 1961.
El carácter independiente de la política externa Brasileña fue enfatizado por la defensa de la soberanía y la autodeterminación de Cuba, donde Fidel Castro había liderado una revolución hacia el socialismo. Aunque las autoridades de los EE.UU. sabían que Quadros estaba utilizando una política exterior tendiente a fortalecer su posición vis-a-vis de la izquierda brasileña mientras trataba de imponer el programa económico y financiero requerido por el Fondo Monetario Internacional y las instituciones financieras de EE.UU., tenían la preocupación de que el uso de una política exterior para resolver los problemas internos tuviera resultados inesperados y no deseados. Con la expectativa de forzar al Congreso para que le otorgara poderes extra-constitucionales, Quadros renunció, pero aún luego de su renuncia la política exterior independiente permaneció intacta. Los jefes militares habían intentado sin éxito impedir que el Vice-Presidente João Goulart (lider del Partido Trabalhista Brasileño) asumiese el gobierno de Brasil, y Goulart, una vez en el poder, dio énfasis a la política exterior que requería que se brindara una consideración exclusiva a los intereses de Brasil, que aspiraba al desarrollo, emancipación económica y una reconciliación histórica entre el gobierno representativo y la reforma social para acabar con la opresión de las clases trabajadoras. Restauró las relaciones diplomáticas con la Unión Soviética, inició cambios comerciales con la República Popular de China y continuó resistiendo la presión de EE.UU. para sancionar a Cuba. La oposición brasileña a la política de aniquilar el régimen de Fidel Castro y las medidas nacionalistas establecidas por el gobierno de Goulart atemorizaron a los EE.UU. Las relaciones entre Brasil, donde la comunidad comercial norteamericana participaba en las luchas sociales internas, y los EE.UU. podrían sólo deteriorarse. Por cierto, se tornaron crecientemente tensas, y la CIA, mediante el intento de desbaratar varios tipos de operaciones encubiertas, artificialmente agrabaron la crisis interna y contribuyeron al golpe de estado de 1964.
La caída de Goulart y la asunción a la presidencia del General Humberto Castelo Branco (1964-1967) significó en estos términos una gran victoria para los Estados Unidos más que una derrota de los comunistas, quienes, tal como el Departamento de Estado de los EE.UU. sabían bien, nunca tuvieron los medios para tomar el poder. Fue, sin embargo, una gran derrota para las tendencias nacionalistas que habían sido impulsadas por el proceso de industrialización y por las luchas sociales desarrolladas en un momento en que la nación estaba sufriendo por causa de una escasez de recursos y experimentando el impacto de la Revolución Cubana. Dominados por la mentalidad de una guerra fría y temiendo el avance de las tendencias revolucionarias en Sudamérica, los Estados Unidos, cuyos actores políticos confundían frecuentemente comunismo con nacionalismo, se esforzaron en forma creciente para convertir a Brasil en un baluarte contra la influencia cubana más que en una democracia. Los programas militares de EE.UU. tenían como objetivo fundamental fomentar que las fuerzas latinoamericanas se dedicaran por sí mismas al mantenimiento de la seguridad contra el comunismo, la subversión inspirada por Castro, contribuir a la defensa colectiva y promover el desarrollo social y económico.
Consecuentemente, la tecnología estadounidense, el entrenamiento y el apoyo no podrían pero incitaron a los militares brasileños a tomar el poder y adueñarse del control de los asuntos internos. La política exterior de Castelo Branco fue una mal llamada diplomacia de inspiración geopolítica basada en la teoría de límites ideológicos y en la eliminación de áreas de conflicto con los Estados Unidos. Fue justificada por la doctrina que “en el contexto actual de confrontación bipolarizada, con una radical brecha político-ideológica entre las respectivas posiciones, la preservación de la independencia requiere la aceptación de cierto grado de interdependencia en los campos militar, económico y político” (Castelo Branco, 1964:9). Castelo Branco creía que el abrazo de Goulart de estatismo y nacionalismo, que desestimularon inversión extranjera, habían causado desinteligencias con los Estados Unidos y lo que se necesitaba era una “rápida y a veces difícil transformación en nuestra política exterior”. Asimismo, intentó liberalizar la economía brasileña, rompió relaciones con Cuba, envió tropas para apoyar la intervención estadounidense en Santo Domingo y se avocó a la creación de una “fuerza de paz” interamericana. El principio “Lo que es bueno para los Estados Unidos es bueno para Brasil” fue enunciado por Juracy Magalhães, el embajador brasileño en Washington y posteriormente ministro de relaciones exteriores (1971:275), y se tornó un principio básico de la diplomacia brasileña.
Castelo Branco trató de recuperar la vieja política de marchar al ritmo de Washington que había sido proclamado en 1914-1915 como el reflejo de una situación de complementariedad económica, cuando Brasil enviaba a los Estados Unidos entre el 60-70% de sus exportaciones de café, su principal producción, y como contrapartida dependía en grado similar del mercado estadounidense. Sin embargo, luego del boom industrial de los 1950s, alentado principalmente por el sector del acero, la vieja política exterior estaba obsoleta. La complementariedad económica disminuyó, y la alineación automática con los Estados Unidos no estuvo más en el interés nacional de un país en desarrollo como Brasil que mantenía aspiraciones de convertirse en una potencia mundial. Por lo tanto el gobierno de Castelo Branco sólo pudo ser un “breve y aberrante interludio”, tal como reconoció en una oportunidad el embajador estadounidense John Crimmins (1982:50), y el cambio de rumbo de la política de íntima identificación con los Estados Unidos se tornó inevitable.
En 1967, el General Artur da Costa e Silva (1967-1969) sucedió en el mando a Castelo Branco, el nacionalismo resurgió por medio de una facción militar da directa radical, y Brasil una vez más asumió una posición competitiva contra los poderes industriales mediante la expresión de solidaridad con las aspiraciones del Tercer Mundo y considerando al poder global como el mejor camino para asegurar un rápido crecimiento económico. Por el contrario, Argentina, donde los militares habían mantenido el poder desde la caída de Frondizi en 1962, permanecía económicamente estancada y profundamente dividida políticamente. De hecho, la inauguración del gobierno de Costa e Silva representó la victoria de la línea dura de los militares, quienes de ahí en más, de una u otra forma, determinaron la dirección del régimen autoritario.
Los lineamientos de la política exterior de Castelo Branco fueron reemplazados por conceptos muy similares a los del período de Quadros y Goulart y en cierta forma a los principios que orientaron las relaciones Brasil-EE.UU. en las eras de Vargas y Kubitschek. Costa y Silva enfatizó que “el desarrollo y la seguridad son conceptos estrechamente ligados, donde el último depende del primero” (1968:131-132). La política externa brasileña, sometida a mínimas presiones políticas e ideológicas, forjaba lazos económicos con África y el Medio Oriente y tendía a aumentar los mercados de exportación como un instrumento de crecimiento económico. En vez de auto-confinarse al escenario internacional de la guerra fría como lo había hecho el gobierno de Castelo Branco, Costa e Silva cimentó su política exterior en el interés nacional como fue percibido por la facción nacionalista de ultra-derecha de de las Fuerzas Armadas. El conflicto con los Estados Unidos sobrevino cuando bajo la presión de lobbies la administración en Washington pretendió limitar las importaciones de café instantáneo brasileño, y eventualmente se expandió más allá del área comercial. En la Conferencia de Ginebra, Brasil se alineó con países neutrales como India y la República Unida de Arabia contra los propósitos conjuntos de Estados Unidos y la Unión Soviética de limitar las pruebas nucleares. Más tarde Brasil rehusó apoyar el Tratado de No-Proliferación Nuclear, a pesar de la fuerte presión del Departamento de Estado de los EE.UU. Costa e Silva estableció que la energía atómica era “el recurso más poderoso para situarse dentro del alcance de los países en desarrollo para reducir la distancia entre ellos y los países industrializados” (1967:11-12). El crecimiento económico de Brasil y su determinación por alcanzar el status de poder mundial lo llevó a rechazar la política de no-proliferación de tecnología nuclear ya que cualquier compromiso en esta dirección podría implicar una nueva forma de dependencia.
Estas políticas brasileñas no variaron sustancialmente durante la administración del General Emilio Garrastazu Medici (1969-1973). A pesar de los reforzados lazos con los países industrializados de Occidente y con el capital financiero internacional, Brasil mantuvo su oposición a la cristalización de posiciones de poder en el sistema internacional, aduciendo que la verdadera paz no podía ser definida como un mero mantenimiento del status quo, en el cual Estados Unidos y la Unión Soviética podrían predominar por causa de su monopolio nuclear (Araujo Castro, 1982). Las aspiraciones de Brasil no eran derrocar el orden internacional sino meramente mejorar la posición de Brasil en la jerarquía de poderes. Las tasas de crecimiento económico de 9, 10 y 11% anuales entre 1968 y 1973 reforzaron las aspiraciones de Brasil de tornarse una potencia mundial, profundizando las tensiones con los Estados Unidos, y las alternativas para el desarrollo económico y mercados alternativos para las exportaciones de productos manufacturados debían procurarse principalmente en África y América Latina. Además de exportar commodities tales como café, soya, citrus, avícolas e incluso armas de alta tecnología, Brasil comenzó a competir fuertemente en el mercado mundial en la venta de manufacturas tales como calzado, textiles y acero y, por lo tanto, se vio obligada a confrontar con el proteccionismo llevado adelante por parte de Estados Unidos y la Comunidad Econónica Europea. Así es que fue forzado a desarrollar su pragmática y ecuménica diplomacia, de la que, como el Presidente Ernesto Geisel (1972-1979) estableció (1975: 145), “el fatalismo de posiciones, a priori, automáticas”, está excluido. Durante su administración, las relaciones entre Brasil y los Estados Unidos afrontaron crecientes dificultades. Fuera de todo intento por apaciguar a Washington, Brasil reconoció que los gobiernos revolucionarios de Angola, Mozambique y Guinea-Bissau, firmó el acuerdo nuclear con la República Federal de Alemania y revocaron su acuerdo militar con los Estados Unidos en medio de controversias acerca de la proximidad de los EE.UU. a los derechos humanos y las decisiones nucleares. Tales decisiones, junto con el desarrollo de material bélico, la reserva del mercado de procesamiento de datos y otras disputas comerciales, continuó creando y profundizando las divergencias entre los dos países.
Diversos factores acrecentaron la autonomía de Brasil. La absorción de las exportaciones brasileñas por parte del mercado de los EE.UU. disminuyó, en parte debido a la caída de las importaciones de café. La proporción de las exportaciones brasileñas que iban a los Estados Unidos, las que habían alcanzado un pico de 53% en 1944, habían decrecido al 23% en 1972 y a menos del 20% en los años siguientes. Europa Oriental y Occidental estaban adquiriendo más del 50% de las exportaciones brasileñas en 1971 y 1972. Entre 1974 y 1980 las exportaciones brasileñas a Europa Oriental y Occidental llegaron a más del doble de sus exportaciones al mercado de EE.UU. El abastecimiento en EE.UU. de importaciones brasileñas también se estancó entre un 15 y un 21% (Moniz Bandeira, 1976:95). Desde la década de 1970s Brasil se ha convertido en un global trader (comerciante global), y los productos industrializados constituyen más de la mitad de sus exportaciones, aparte de ser uno de los mayores exportadores agrícolas del mundo.
El interés de las empresas estatales, particularmente aquellas que producían material bélico, floreció bajo el régimen militar, y, al ser responsable por la provisión de petróleo y por el aumento de las exportaciones de productos manufacturados, estas empresas orientaron la política exterior brasileña hacia África, el Medio Orienta y América Latina. La fricción con los Estados Unidos continuó durante el período del General João Batista Figueiredo (1979-1985). Aún durante el gobierno militar de derecha, Brasil se opuso a la política de Estados Unidos vis-a-vis de Nicaragua y El Salvador, continuó apoyando los regímenes izquierdistas de Angola y Mozambique, y asumió posiciones con relación al Medio Oriente divergentes con las norteamericanas.
Brasil tomó también la iniciativa para sobrellevar y eliminar definitivamente las tensiones sobre la represa hidroeléctrica de Itaipú al celebrar un tratado tripartito con Argentina y Paraguay. La visita de estado del Presidente Figueiredo a Buenos Aires en 1979 allanó el camino para estrechar un acuerdo entre Brasil y Argentina. Durante la guerra del Atlántico Sur acerca de las Islas Falklands/Malvinas, Brasil se mantuvo nominalmente neutral pero se volcó de forma bastante favorable hacia Argentina y, aunque secretamente, prestó su apoyo, incluyendo ayuda militar. En contraste con los Estados Unidos, que se abstuvieron de tomar una posición sobre el tema de soberanía, Brasil reconoció la soberanía Argentina sobre las disputadas islas, a pesar de que no apoyaron el uso de la fuerza para validar dicha soberanía. Tras la guerra de Malvinas, los gobiernos militares se extinguieron tanto en Argentina cuanto en Brasil, así como en Uruguay, y sus relaciones continuaron mejorando. José Sarney, el primer civil que llegó a presidente de Brasil desde la caída de Goulart en 1964, y Raúl Alfonsín, presidente de Argentina, firmaron una serie de acuerdos económicos y comerciales en 1986 que lanzaron un proceso que apuntaba a la integración económica de las dos naciones dentro de una unión aduanera y, después, a un mercado común.
El polo de desarrollo de la Cuenca del Río de la Plata, que va desde San Pablo a Buenos Aires, fue la región más rica en Sudamérica, más desarrollada e industrializada que cualquier otra, siendo integrada además por mejores sistemas de transporte y teniendo abundante energía y los mercados consumidores con el más fuerte poder de compra del continente.
Desde el apogeo del crecimiento económico de Brasil de los años 1970s, los gobiernos militares que han dominado en Brasil han desarrollado el concepto de grandeza como la definición del propósito nacional, pero en realidad la idea de la eventual emergencia de Brasil como una gran potencia estuvo enclavada en la psiquis de la elite brasileña mucho antes del golpe de estado y está destinada a perpetuarse. Inevitablemente, la ambición de Brasil de jugar un rol crecientemente autónomo en el mundo y, al tiempo, ganar su legítimamente lugar prominente en la estructura internacional de poder han perfilado fuertemente su relación con los Estados Unidos durante la mayor parte del último cuarto de siglo. Esta ambición aún persiste y el nuevo milenio como un determinante fundamental de la política exterior brasileña.
Desde la década de 1930s donde existía una convicción creciente de que si el país iba a concretar sus aspiraciones – para cumplir su destino manifiesto – debería aflojarse y romper finalmente los lazos de dependencia económica que se percibían como impidiendo su progreso. Una consecuencia inevitable de esta convicción ha sido el gradual marchitamiento de la llamada tradicional alianza con los Estados Unidos que ha conducido la política exterior brasileña desde comienzos del siglo XX hasta la década de 1950s. Desde entonces Brasil, haciendo gala de su prominente desarrollo posterior a la II Guerra Mundial, ha sorprendido largamente a Argentina como un nuevo país industrializado y recuperado su preeminencia en Sudamérica. Aun así, a pesar de que la inteligencia y el conocimiento tienen un gran peso en el continente, Brasil se ha abstenido de desplegar actitudes de alto perfil de liderazgo y trató de preservar una clara identificación con las naciones de Sudamérica, principalmente con aquellas situadas en la Cuenca del Río de la Plata. Esto se realizó para la construcción del MERCOSUR, cuyo establecimiento, después de la Unión Europea, es el segundo intento de unir naciones en un simple bloque económico y ha adquirido una especial importancia en la política global económica brasileña.
Durante los 20 últimos años, Brasil ha aumentado sostenidamente sus lazos con otros países sudamericanos más allá de la Cuenca del Plata y continúa otorgándole una alta prioridad al desarrollo de las relaciones intercontinentales. Todos sus esfuerzos han sido dirigidos a la mayor diversificación posible de los lazos políticos y económicos como una forma de expandir su espacio de maniobra e incrementar su poder de negociación. La meta de esta política exterior es asegurar las condiciones internacionales para el crecimiento económico y el reconocimiento de su status presente como poder de nivel medio y la legitimidad de su ambición de consolidar el MERCOSUR y obtener una silla permanente en el Consejo de Seguridad de la ONU. Esta meta está acompañada por la percepción de que Estados Unidos puede ser tanto un excelente apoyo como un poderoso obstáculo para su pretensión y la sospecha de que no está realmente preparado para aceptar un Brasil realmente independiente y fuerte como un nuevo miembro del poder mundial y estados influyentes y hará cualquier cosa para prevenir la consolidación del MERCOSUR.
Brasil reserva totalmente para sí mismo la identificación de sus intereses nacionales en términos de su propia percepción del mundo y está convencido de que la rígida estructura de poder y riqueza en el mundo debe ser cambiada. Actualmente los lazos entre Estados Unidos y Brasil son firmes y se caracterizan por valores básicamente distribuidos, respeto mutuo y una creciente interacción política y económica. Brasil posee la tecnología para armas nucleares pero no está interesado en producirlas. El Presidente Fernando Henrique Cardoso, cuya política exterior involucró temas globales como la democracia y los derechos humanos, libre comercio, protección del medio ambiente, y la resolución pacífica de disputas, firmó el Tratado de No-Proliferación Nuclear, pero las disputas comerciales y la rivalidad persisten y están aumentando. Brasil tiene diferencias con Estados Unidos no solo en materia de medidas proteccionistas adoptadas contra las exportaciones industriales brasileñas al mercado norteamericano y una efectiva competencia en los mercados del Tercer Mundo, sino también con relación al Tratado de Libre Comercio de las Américas (ALCA). Debido a que el comercio intra-MERCOSUR ha aumentando muchas veces más que el comercio con terceros países, algunos actores políticos norteamericanos han percibido la iniciativa Brasil-Argentina como un golpe contra el libre comercio global. Sin embargo, los Estados Unidos han influido sostenidamente en el continente desde la primera Cumbre de las Américas en Miami en 1994, cuando el Presidente norteamericano George H. W. Bush (1989-1993) alentó a los jefes de estado latinoamericanos a crear, en el año 2005, la mayor zona mundial de libre comercio, con una extensión desde Alaska a la Patagonia.
El gobierno de los EE.UU. sabe que la habilidad de crear empleo y mantener el nivel de vida de su pueblo dependerá del éxito que tenga en captar oportunidades comerciales ofrecidas por los mercados emergentes como los de América Latina. Como el anterior, el representante comercial de EE.UU. Charlene Barshefsky estableció, el principio fundamental de la política comercial de Clinton debía ser “apoyar la prosperidad del empleo en EE.UU. y la salud de las compañías norteamericanas” (1997:42). Por lo tanto, algunas personas en los Estados Unidos percibían al MERCOSUR como un tratado a los intereses norteamericanos. Barshefsky, mientras describía al MERCOSUR como una “desarrollada unión aduanera con ambiciones de expandir sus acuerdos de asociación a toda Sudamérica”, señaló que el mismo tenía “una claro objetivo estratégico con miras a la expansión comercial y una posición más sólida en los asuntos mundiales”. (1997:42). “MERCOSUR” significó “Brasil” en su mente. De hecho, Brasil resistió todas las presiones para aceptar el cronograma que pretendía el presidente Bill Clinton, que al final fue incapaz de impulsar el proceso que se había propuesto, en parte debido a dificultades internas. En noviembre de 1997, cuando quedó claro que perdería el voto en el Congreso, tuvo que retirar el proyecto de ley solicitando la tan mentada autoridad fast-track que necesitaba para negociar con los países de América Latina. De esta manera, el balance de poder ha sido sutilmente desviado hacia América Latina, quien, conducida por Brasil, se está esforzando por consolidar el MERCOSUR no sólo como un área de libre comercio sino como un mercado común al estilo de la Unión Europea. Clinton encontró que no tenía ninguna posibilidad de imponer la agenda que pretendía en la Cumbre de Santiago en Abril de 1998 – permitiendo a Chile asociarse al Tratado de Libre Comercio de Norteamérica. Esta cumbre, distinta a su predecesora en Miami, no fue concebida por los Estados Unidos, y a pesar de que 34 presidentes lanzaron las negociaciones para la creación del ALCA no consiguieron establecerlo, como Clinton había propuesto, antes del 2005.
A fines de 1990s, sin embargo, una severa crisis económica y una inestabilidad política nuevamente puso en peligro a los países de Sudamérica que habían establecido reformas en la política económica tales como la privatización y la liberalización del comercio, finanzas, liberalización del mercado de capitales, inversión directa extranjera, desregulación y disciplina fiscal. Estas reformas habían fracasado en resolver los problemas existentes y contribuyeron a un ensanchamiento de la brecha social. Luego de una década de liberalización del libre comercio impulsada por Washington no se ha dado una reducción sustancial en Sudamérica de la extrema inequidad y pobreza. Casi todos los países fueron saqueados por la deuda externa y privatizaciones escandalosas. El General Charles W. Wilhelm, comandante en jefe del Comando Meridional de los EE.UU., haciendo uso de la palabra frente al Senado de los EE.UU. (2000), admitió que en Ecuador como en otras naciones en su área de responsabilidad, “la democracia y las reformas de libre comercio no están evidenciando resultados tangibles para la gente” y muchos países “están peor económicamente de lo que estaban antes de la restauración de la democracia”. Como había puntualizado Henry Kissinger, “ni la globalización ni la democracia has traído estabilidad a los Andes” (2001: 136). De hecho, no solo los Andes sino casi todos los países de Sudamérica se estaban incendiando, desde la guerra en Colombia hasta las asonadas en Buenos Aires, y había un rechazo popular a las reformas de libre comercio ya que se veían como artífices de la profundización de la pobreza y del descontento social y político.
El 31 de agosto Clinton visitó Colombia y adelantó un programa (Plan Colombia) que proyectaba una inversión de U$S 1.3 billones en ayuda militar al programa antinarcóticos y a la campaña contra las guerrillas izquierdistas. En los días siguientes el Presidente Fernando Henrique Cardoso reunió a los presidentes de Sudamérica en Brasilia para lanzar su más ambiciosa propuesta para la unidad económica. Este fue el primer encuentro presidencial en la historia de Sudamérica, y su Minuta Brasilia contenía la promesa de crear el libre comercio a la brevedad posible, económicamente uniendo 340 millones de personas en un área con una producción económica combinada de U$S 1.3 trillones. No se hizo mención al Plan Colombia y el Presidente de Colombia Andrés Pastrana rápidamente le aseguró a los demás líderes que su campaña antidrogas no conduciría a una intervención militar de los EE.UU. La visita de Clinton a Colombia y la cumbre de dos días en Brasilia reflejaron la contradicción de los intereses económicos, políticos y geopolíticos que estropeaban las relaciones EE.UU.-Brasil. Cardoso escribió en la víspera de la cumbre que debería ser “un momento para la reafirmación de la identidad Sudamericana coo una región donde la democracia y la paz avanzaran hacia proyectos para una aumento del proceso de integración energética entre países que viven juntos en el mismo vecindario” (2000).
Los Estados Unidos no vieron con buenos ojos esta reafirmación. Kissinger, a pesar de reconocer que Brasil se veía a sí mismo organizando Sudamérica mientras que Estados Unidos jugaba el mismo rol en Norteamérica, expresó francamente su idea de que el MERCOSUR había comenzado a esforzarse por excluir a los Estados Unidos de negociaciones bilaterales con otros socios tradicionales en la región o perseguido acuerdos internos similares a los que se daban en la Comunidad Europea en los campos económico y político, pudiendo enfrentar a los Estados Unidos con una serie de hechos consumados (Kissinger, 2001: 159-163). No obstante alguna crítica expresada por Cardoso frente a ciertos aspectos de la política de EE.UU. (unilateralismo, proteccionismo, etc.), muchos brasileños percibieron su política exterior, así como su política económica, como un mero accesorio de la hegemonía de EE.UU. Pero en Washington estaba claro que Brasil se alejaba crecientemente de Estados Unidos – un proceso “discreto en apariencia, peligroso en su tendencia” (Ferreira, 2001: 123).
El gobierno de Cardoso intentó mantener relaciones amistosas con los Estados Unidos mediante alguna concesión (tal como la firma del Tratado de No-Proliferación Nuclear) que fue duramente criticada en Brasil, pero no pudo evitar la crucial divergencia acerca del ALCA, cuyo establecimiento podría afectar profundamente los intereses económicos y políticos de Brasil. Este fue el duro centro de la rivalidad, y Cardoso así lo demostró durante su primer encuentro con el Presidente George W. Bush en Washington el 30 de marzo de 2001. “El Presidente (Cardoso) y yo hemos tomado la decisión de que trabajaremos estrechamente para limar cualquier diferencia que pueda existir”, dijo Bush, y Cardoso dijo, “Eso es verdad. Estoy de acuerdo con el Presidente. Creo que – tenemos, por supuesto, de tanto en tanto alguna diferencia. Eso es normal entre naciones. Ayer el Presidente dijo, americano – primero ser americano. Bueno, yo digo lo mismo, Brasil primero. Esto es normal. Pero entonces veamos como cooperar”. Bajo cualquier administración, Brasil debería cooperar con los Estados Unidos, pero no ha aceptado y no aceptará el ALCA tal como fuera propuesto por Washington. Y sin Brasil, la mayor clave económica y política de Sudamérica, el ALCA se tornaría irrelevante desde el punto de vista de los Estados Unidos.
Brasil tiene la estructura más diversificada en términos económicos de todos los países de Sudamérica; su estructura industrial es más integrada y competitiva, como se refleja en la proporción del PBI representado por manufacturación y exportaciones de manufacturas (más del 50%). El establecimiento del ALCA, si Brasil participara en él, afectaría las exportaciones brasileñas de manufacturas hacia otros países de Sudamérica (Pinheiro Guimarães, 1992). No sin razón, en 2002 Luiz Inácio Lula da Silva, líder de la central de trabajadores de izquierda y candidato presidencial, encabezando las encuestas de opinión previas a la elección de octubre de 2002, dijo que el ALCA “no es realmente un pacto de libre comercio. Por el contrario, es una política de anexación de América Latina a los Estados Unidos”. Su visión reflejaba la opinión mayoritaria en Brasil.
Al mismo tiempo, en Washington, Luiz Inácio Lula da Silva era descrito como un radical que revolucionaría Brasil y formaría otro eje del mal junto con los líderes comunistas de Cuba y, supuestamente, Venezuela. Tal nuevo bloque dominante de poder regional, se sugirió, intentaría radicalizar más aún el resto de América Latina. Paul O’Neill, entonces secretario del Tesoro, expresó preocupación acerca de este potencial desarrollo, y estimuló a los Republicanos en el Congreso, junto con conservadores identificados con las belicosas políticas de la administración de Ronald Reagan en Centroamérica, para solicitarle a Bush que adoptara una posición más dura contra Lula da Silva. El congresal Henry J. Hyde le dijo a Bush que muchos de sus colegas en el Congreso habían firmado una “carta en la que expresaban sus preocupaciones acerca de la asociación de diez años de Mr. Lula da Silva con las organizaciones terroristas de América Latina, Europa y el Medio Oriente en un foro que convino y organizó en sociedad secreta con Castro”. Según Hyde, existía “un real propòsito de que Castro, Chavez y Lula da Silva pudieran constituirse en un eje del mal en América que podría a corto plazo disponer de armas nucleares y misiles balísticos” (2002). Constantine C. Menges (2002), un alumno del último curso en el Instituto Hudson, sugirió que si Estados Unidos perdiera a Brasil frente a un “Marxista como da Silva”, uno de los puntos de la elección presidencial de 2004 podría bien ser “Quién perdió Sudamérica?”. Desde su punto de vista el “nuevo eje del mal” era “aún evitable”, pero si el candidato por-Castro resultaba electo presidente de Brasil los resultados podrían incluir un régimen radical en Brasil, restableciendo su armas nucleares y programas de misiles balísticos, desarrollando estrechos lazos para patrocinar terroristas como Cuba, Irak e Irán y participando en la desestabilización de las frágiles democracias vecinas. “Esto podría conducir a 300 millones de personas en seis países bajo el control de regímenes radicales anti EE.UU. y la posibilidad de que miles de nuevos indoctrinados terroristas puedan tratar de atacar los Estados Unidos desde Latinoamérica. Todavía, la administración en Washington parece estar prestándole poca atención”. David T. Pyne, quien se desempeñó como gerente responsable en programas internacionales para la cooperación con Latinoamérica y en el Departamento del Ejército, escribió: “el Presidente Bush debe actuar inmediatamente para apuntalar las fuerzas de libertad en Brasil” (2002).
Las relaciones entre Estados Unidos-Brasil continuaron siendo frías ya que Lula da Silva estableció como primera tarea la implementación en toda la nación de un programa de erradicación del hambre y jugó un rol en la mediación y negociación del fin de la huelga general contra el Presidente Hugo Chávez en Venezuela. Pero los asesores de George W. Bush pronto percibieron que él no estaba ni cerca de ser un terrorista de izquierda como lo habían pintado Hyde y el Washington Times. No estableció el default para la deuda externa brasileña, ganó credibilidad económica mediante el sostenimiento de las políticas macroeconómicas y mantuvo el modelo actual y los lineamientos de la política externa brasileña.
Mientras enfatizaba su apoyo al MERCOSUR, mediante el concepto de fortalecer el poder negociador de Sudamérica con vistas a los Estados Unidos procurando estrechar los lazos con los vecinos de Brasil en la Comunidad Andina – puso la mira en una positiva relación bilateral con Bush, a quien visitó el 20 de junio de 2003, y se unió a él diciendo que “los Estados Unidos y Brasil resuelven crear una relación más estrecha y cualitativamente más sólida” mediante consultas regulares de alto nivel sobre temas que van del anti-terrorismo hasta la ayuda de África. “Sin ninguna pregunta”, Lula da silva dijo, “Creo que podemos sorprender al mundo en términos de relaciones” En realidad, sin embargo, los intereses nacionales son más fuertes que los deseos y las palabras. Aún existen hondas divergencias entre los dos países. El documento suscrito por Bush y Lula da Silva no hace mención alguna al liderazgo de Estados Unidos en la guerra de Irak, la cual Brasil ha denunciado duramente, y el ALCA está muerto. La intención de Washington de establecerlo virtualmente fracasó. Brasil, junto con Argentina y otros países Sudamericanos, tiene serios asuntos económicos y políticos que van contra el esquema de libre comercio. Es bastante probable que nunca exista un ALCA, como lo sueña Washington, que simplemente perpetua una relación desigual.
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